异地高考方案迟迟未能面世，意味着2012年纯粹基于学籍上的异地高考限制还没有任何松动，在这背后面临着以地方利益为主的四大障碍

法治周末记者 戴蕾蕾

　　2011年12月28日，教育部部长袁贵仁说，要抓紧研究制定义务教育后在当地参加升学考试的办法。这意味着，近期以国务院的名义出台一份包含异地高考改革方案的文件“不可能”。

　　此前有消息称：国家层面的高考改革方案正在制定中，2011年年底，“即可能以国务院的名义出台一份改革文件”，其中不再要求考生在户籍所在地报名考试(也就是社会广泛关注的异地高考政策)。

　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇则指出，高考改革方案不落地，异地高考改革方案也不出台。

　　包括异地高考改革在内的全国性高考改革不是教育部、国家考试中心能强力推动的，中间涉及的各种利益诉求使得改革更是一个系统工程。

地方政府担心利益分割

　　现实中，各地高等教育的录取率不一，这与各地的高等教育资源直接相关。各地现行的政策均倾向于本地考生

　　时间已经跨入2012年，各地今年高考报名工作陆续展开，而期待中的异地高考改革方案仍未出台。

　　户口在流出地、但在流入地高中就读并注册学籍的应届高中毕业生，在学籍所在地报名参加高考，被通俗称为“异地高考”。

　　2011年12月28日，教育部部长袁贵仁向十一届全国人大常委会报告《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》实施情况。

　　在说到今后的工作重点时，袁贵仁表示，要确保进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，抓紧研究制定义务教育后在当地参加升学考试的办法。

　　据法治周末记者了解，国家考试中心一直在制定国家层面的高考改革方案，原定于2011年年底可能以国务院的名义出台一份改革文件，但至今没有公布。

　　这意味着纯粹基于学籍上的异地高考还完全看不到松动的迹象，也反映了教育部制定异地高考政策的艰难。

　　当年3月10日，袁贵仁在接受媒体采访时说，如果父母在城里站住脚，子女完整地接受了义务教育，就应该考虑到高中阶段在哪里参加高考的问题。

　　袁贵仁认为，门槛设置应该考量下列因素：流动人口在输入地的居住时间长短、纳税情况以及随迁子女在输入地的教育完整性。

　　此后，教育部开始制定方案，以回应异地高考这一民生问题。但由于高考改革涉及诸多重大敏感社会问题，异地高考政策前路艰难。

　　实现异地高考最大的阻力在于地方政府，教育部教育发展研究中心教改研究室副主任王烽指出。

　　2010年年底，国家教改领导小组办公室委托国家教育咨询委员会对高考改革方案进行调研。在总共16个调研专题中包括“进城务工人员随迁子女在流入地参加高考的办法”和“是否恢复统一高考”。2011年年中，调研报告全部完成。

　　“地方政府担心的是，教育资源不足。”参与此项调研的王烽介绍说。

　　“所谓‘异地考试’，重点不在考试，而在招生和录取，即在机会均等原则面前，异地考生是否能与本地考生一样，在招生和录取的过程中得到同等的对待。”北京师范大学教育学部教授李奇说。

　　21世纪教育研究院副院长熊丙奇告诉法治周末记者，现实中，各地高等教育的录取率不一，这与各地的高等教育资源直接相关。各地现行的政策均倾向于本地考生。

　　而即使是一些部属院校，也不可能脱离与地方政府的联系。

　　比如“985工程”“211工程”等都针对部属高校，其建设资金却基本是中央与地方一比一配套，而高校在土地、治安、水电等各方面，对地方政府亦多有依赖。

　　与此对应，部属高校以提高当地录取比例的方式，对地方政府的付出给予回报。这在高校与地方政府签订的共建协议中大都有明确约定。

　　“计划录取制度与各地的教育不均衡相互作用，高考录取指标充足的地区，出于地方利益，强烈反对外来人口瓜分利益。”熊丙奇说。

户籍“门槛”从未放松

　　城市的发展在得益于外来人口所创造的财富和价值的同时，城市的规划者、管理者或地方政府应该有责任把外来人口及其子女的受教育权纳入当地发展的规划而逐步加以保障

　　2011年12月7日，有消息称“青海首先全面试水异地高考”，引起社会各界广泛关注。

　　据报道，11月14日，青海省教育厅发布《普通高考报名录取条件补充规定(暂行)》的文件，被视为全国第一份异地高考实施方案。

　　法治周末记者致电青海省教育厅，该厅直属考试管理中心宣传部负责人王正林告诉法治周末记者，青海异地高考这个说法是不准确的，他们从未说过“没有户口能在青海报名参加高考”。该政策限制的是“高考移民”。

　　按照青海省的政策，凡是从外省到青海省从事工商经营、个体私营者的子女在青海省报考省内外普通大中专院校，必须具备户籍条件：其父母双方或一方及考生本人户口一并迁入青海省满五年。

　　针对异地高考的“拦路虎”———户籍问题，2011年10月29日，由20多位常住北京的家长共同起草的《随迁子女输入地高考方案》在网络上公布，其主要建议就是高考报名资格依据学籍和父母常住地等标准，而不是户籍来认定。

　　此前几天，包含学者在内的15名人士联名向国务院递交建议书，呼吁取消高考和招生中的考生户籍限制。

　　法治周末记者了解到，高考的户籍限制，源于2005年教育部与公安部联合下发的《关于做好普通高校招生全国统一考试考生报名资格审查工作的通知》。为了治理当时颇为严重的“高考移民”问题，该份文件确立了高考“学籍、户籍”双认定原则，即高考报名以考生户籍为主，并要求其在本地区高中就读一定学习年限。

　　这样的规定导致大量无本地户籍的移民子女无法在自己生活、学习多年的城市参加高考。据统计，仅北京就有40多万名没有北京户口的孩子随父母在经常居住地上学，由于不能在北京参加高考，这些孩子读到初中或高中只能回户籍地就读。

　　2010年7月起，万余名在京外地学生家长联合签名，呼吁打破高考户籍障碍，呼唤非京籍考生的在京高考权。

　　与此同时，“研究制定进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试的办法”的要求，也被写入了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》。

　　随后，教育部确定山东省、湖南省、重庆市三地作为基础教育综合改革试点地区，探索流动人口子女在流入地平等接受义务教育和参加升学考试的办法。

　　在上述三地未能获得突破的情况下，2011年7月5日，湖北省教育考试院内部公布了一份《湖北省普通高校招生考试改革方案》(征求意见稿)。

　　法治周末记者查阅该方案了解到：“户口在外省、但在湖北省内高中就读的应届高中毕业生，只要高中三年学籍注册在湖北，均可在湖北省内学籍所在地报名参加高考。此后的户口在外省、但在湖北省内高中就读的往届高中毕业生，持湖北省的高中毕业证，也可在湖北报名参加高考。”

　　但是，湖北省考试院人士对媒体表示：“改革方案尚处在讨论阶段，还需要各级主管部门审批”。

　　“问题难以解决，客观上受是城市资源限制，主观上是大城市多年来享用外来人口之利，却利用户籍手段回避为其提供公共服务。”教育部教育发展研究中心教改研究室副主任王烽说。

　　李奇告诉法治周末记者，城市的发展在得益于外来人口所创造的财富和价值的同时，城市的规划者、管理者或地方政府应该有责任把外来人口及其子女的受教育权纳入当地发展的规划而逐步加以保障。

政策没有调研数据支撑

　　在调研过程中，王烽发现很多争论都是在立场和理念层面上，并没有具体数据支撑

　　地方政府在利用户籍手段回避问题解决的同时，对放开户籍限制允许考生在流入地参加高考的影响并没有具体的调研数据作为支持。

　　中国社科院国际法研究所副研究员曲相霏表示，她所获知的信息是，北京市教委有关负责人认为随迁子女就地高考“不仅不大可能放开，还可能会越来越紧”。

　　北京市教委的表态，遵循着这座城市近来频繁提出的人口调控思路。

　　第六次全国人口普查结果显示，北京市常住人口为1961.2万人，提前十年突破了此前确定的到2020年常住人口1800万人的目标。

　　于是，非京籍考生在北京中高考的问题已然纳入到人口调控的政策框架中。

　　在调研过程中，王烽发现很多争论都是在立场和理念层面上，并没有具体数据支撑。

　　“开多大口子才会对地方的资源以及人口控制产生影响？各地需要把政策变动带来的人口和资源压力作出数据调研。”王烽说，但以往的外来人口登记更多是为了加强管理，而不是为提供服务做依据，结果导致外来人口的信息残缺不全。

　　比如，北京目前高中阶段的非京户籍学生不到1万人，其中高三的学生有多少？最终有多少会参加高考、让他们在北京高考，到底会带来什么影响？恐怕有关方面对这些问题并不清楚。

　　以教育资源短缺为例。在北京，虽然非京户籍常住学龄人口在北京上小学的增长明显，但当地户籍学龄人口总数却呈下降趋势，此消彼涨之下，难以得出教育资源短缺的结论。

受制于高考改革落地

　　消除高考地域歧视的呼声由来已久。熊丙奇认为，高考改革方案不落地，异地高考改革方案难以出台

　　消除高考地域歧视的呼声由来已久。熊丙奇认为，高考改革方案不落地，异地高考改革方案难以出台。

　　在高考改革调研16个专题中，“是否恢复统一高考”也是其中之一。

　　李奇认为：“高考只是综合考察、择优录取的一个观测点和一种测评手段，以此而论，我赞成恢复全国统一命题的高考，这有利于不同省份和地区之间的横向比较，有利于自身的纵向比较，有利于360度问责，更有利于保障命题的质量。”

　　“但恢复全国统一命题的高考与其他三项改革是不能脱离的，一是高中阶段的学习状况，包括课程的结构、难度及其考核方法，二是高校的招生自主权，在录取决策中，高考成绩仍然应该是最重要的考量因素，在成绩相同的情况下，高中课程的结构和难度就应该成为相关的考量因素，在此方面，高校应该享有自主权，也有责任在考前具体明示所有的考量因素，三是加分政策以及其他与社会公平有关的招生录取政策。”北京师范大学教育学部教授对法治周末记者这样说。

　　熊丙奇则设计了另一种路径：推行统一测试基础之上的高校完全自主招生，是打破目前高考改革僵局，也是推进异地高考的有效途径。

具体路径有二：

　　一是“联考+自主招生”。考生参加高校联考之后，以联考成绩自主申请高校，高校独立进行录取，被高校录取的学生不再参加统一高考、集中录取，按照这种操作，没有集中录取，也就不存在按户籍报名的限制。

　　二是“高考+自主招生”。在各地高考成绩出来之后，大学自主提出申请的分数要求，考生可自主进行申请，大学自主进行录取，不再由地方教育考试部门负责投档，由于一名考生可同时获得多张大学录取通知书，大学不可能按所谓的招生计划定额录取，因此，传统的招生计划分配制打破，高校获得充分的自主权。

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教育平权行动

　　“我是外地人嘛，和本地人不一样，我们孩子高考就不能在北京考。”来自河南的王洋(化名)无奈地告诉法治周末记者，他常住北京，儿子从小学便在北京读书，初中就读于北师大附中。

　　但现在，为了参加高考，没有北京户口的儿子只能返回河南老家读高中。

　　除了王洋这样把孩子转回老家的家长，还有家长正在进行着教育平权行动。

　　在北京、上海、广州、深圳等地家长自发成立的“教育公平公民联合行动”项目网站上，首页第一段文字是：“2011年3月10日教育部袁贵仁部长表示随迁子女高考正在调研，时间已过295天，支持签名62868个。”

　　他们多为白领，高学历随身，出入高档写字楼，能说会写；他们大多富达小康，出入有车。

　　但他们却有徘徊于教育部、当地教委、政府信访办门口等痛哭流涕的经历。而他们得到的回复则千篇一律：《普通高等学校招生工作规定》要求，学生在户籍所在地报名参加高考和招生。

　　这些家长们联合起来发起了“教育公平公民联合行动”。这个成立于2010年2月，由随迁子女家长组成的志愿者群体，依靠十几个QQ群交流联络。

　　从成立之日起，志愿者每个月都会向教育部以及当地教育行政部门递交呼吁书，此外，他们还邀请专家、人大代表等人士就高考改革问题展开研讨。教育部方面对这些家长，多次表态要解决好随迁子女的高考问题。

　　“问题却总是悬在这里。”一位家长表示。

　　2010年12月，北京市“两会”前，在与北京人大代表座谈时，一位家长提出：“为什么户籍就一定大于学籍，而不是学籍大于户籍呢？”

　　这个思路迅速获得家长们的响应，并最终形成了“高考报名资格依据学籍和父母经常居住地等标准认定”的建议案，并为此开了新闻发布会。

　　“建议考虑了现实操作性，第一，‘北京、上海两地，至高中毕业有连续四年以上学籍’，这强调了学籍的连续性，即学生在当地接受义务教育，参加了中考之后，可参加高考。而‘父母经常居住地工作和生活认定’，是为了避免寄读性高考移民的出现。”家长们解释说。

　　在这些家长们看来，自己的方案考虑到了地方政府对于高考移民等种种问题的担心，但能否打消其顾虑，他们并不乐观。