“没有学校邀请，教育局不能到校检查工作”；“除中考与小学毕业考试外，试点校可自主命题”；“教育局召开与举办的各种会议、活动，试点校均可选择不参加”……四川郫县试水教育行政放权，在7所中小学试点自主管理

一个行政放权试验的突围与困局

沉石 绘

　　■本报记者 刘磊 实习生 倪秀

　　近日，教育部公布《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》，一时间，如何转变对学校的行政管理方式、还学校应有的办学自主权再成焦点。

　　刚刚过去的这个学期，正是这一问题冲击着四川省成都市郫县教育者的神经，“放权”成为当地教育改革的关键词，以致教育局长赵洪在学期末关注到《依法治校——建设现代学校制度实施纲要（征求意见稿）》时，倍感亲切。

　　“没有学校邀请，教育局不能到校检查工作”；“除中考与小学毕业考试外，试点校可自主命题”；“除安全和财务外，学校可对教学常规、教师队伍等自主管理”；“教育局召开与举办的各种会议、活动，除特别注明外，试点校均可选择不参加”……

　　今年年初，成都市郫县教育局官网上，一则名为《关于申报“自主管理试点校”的通知》吸引了社会关注。通知提到，郫县教育局创新学校管理体制，将在全县义务教育阶段建设“自主管理试点校”。通知挂出后短短5天时间里，郫县唐元小学、郫筒小学等７所学校递交了申请。春季学期伊始，郫县学校自主管理改革拉开大幕……

　　繁琐事务掣肘，自主办学权呼之欲出

　　教育局自上至下、“无微不至”的管理，导致一些学校陷入失去办学主体性和独立性的发展危机。

　　自主管理的念头，来源于一次轻松的“校长沙龙”。

　　在郫县，教育局局长赵洪是个不按常规“出牌”的局长。2010年8月上任后不到两个月，他就因“异常举动”被全县教师熟知并议论：去学校调研事先不打招呼；教育简报报忧不报喜；在网上举办有校长、老师、家长们参与的“茶话会”……

　　“校长沙龙”正是其不按常规“出牌”的表现——每隔一段时间，他就把全县部分学校校长组织起来，在相对轻松的氛围下，共同聊聊学校管理中的问题和对当下教育的思考。

　　一次校长沙龙上，有位校长谈到了教育局各种会议繁多、事务繁琐，导致校长没有时间静心思考学校发展，立即引发了校长们的共鸣。曾担任过多年基层学校校长的赵洪，对这一教育弊病也深有体会，“若过多精力被分散到各种会议和繁杂的行政事务上，‘校长要有思想’这样的话就变成说得多做得少，教育无法真正回归本质”。

　　此前开展的大量调研工作也佐证了这一现象。“有相当一部分校长属于‘生产队长’或‘维持性’校长，把上头布置的任务完成就算交差，很少仔细思考学校的发展。”赵洪说，照此下去，郫县教育根本谈不上“一校一品”，更谈不上为学生终身发展奠基。

　　在他看来，这其中固然有校长自身的原因，也跟教育行政部门管得太多、太细有关。“教育局自上至下、‘无微不至’的管理会导致学校失去办学的主体性和独立性，也让校长和教师失去鲜活的思想。”让学校“自主管理”的种子开始在赵洪心中发芽。

　　“校长沙龙”上校长们无奈的感叹让赵洪决定把这一想法抛出。“如果我们减少教育行政对学校发展的干预和制约，把学校资源配置使用权还给你们，你们可以自主规划学校发展、调配资源、主动管理，并自主探索学校发展路径，如何？”他问道。

　　听到局长这样的话，在场的校长们先是一愣，继而马上兴奋地鼓掌。“‘自主管理’要真搞起来了，我们学校第一个报名！”有校长当场表态。

　　经过一个寒假的酝酿，赵洪决定在全县正式试点“学校自主管理”，于是便有了今年年初郫县教育网上的这份《关于申报“自主管理试点校”的通知》。“既然是试点，又是自主管理改革，我们当然希望学校能主动申报，而不是靠行政强制推动。”赵洪说。很快，唐元小学、郫筒小学、大田学校、望丛小学、犀浦实验学校、唐昌崇德学校、古城学校7所学校报了名。经过多次局长办公会的激烈讨论，最终，郫县教育局决定让报名学校都参与试点。“既然是改革，就允许各种类型的学校参加，也允许试错，所以试点校并非都是城区优质学校。”赵洪说。

试行自主管理，校长当起“逃会一族”

　　有了“特批”，接到教育局会议通知时，除非明确要求参加，校长均可权衡一番，自由选择。

　　“以前是教育局要你做、教你做，现在是你自己想做、自己会做。”赵洪介绍，从管理的“外控式”向“内控式”转变，是自主管理的核心所在。

　　落实到行动上又该怎么做？郫县教育局决定从校长们普遍诟病的“开会”着手。一方面精文减会，一方面按照试点校申报通知授权的内容进行，“教育局召开的各种会议，除注明所有学校参加外，自主管理学校可以不参加”。

　　对这一点，参加试点的学校校长普遍欢迎，因为很多校长都曾深受其扰。“今天教育科叫你去开一个教学质量会，明天德育办又叫你去开一个现场活动会，后天教研室又通知你去听一场‘同课异构’报告会……有时一周的时间就辗转在各种会议中了，根本无暇学校管理。”唐元小学校长彭训武说，“倒不是说这些会议不重要，而是很多会议内容只需发一个通知或文件就可以了，没必要把校长们都叫去坐在那里。”

　　正式成为首批试点学校后，彭训武当起名副其实的“逃会一族”。每次接到教育局会议通知时，除非明确要求参加，他都会权衡一番，选择性地参加。对于很多教学、德育工作等常规性会议，他大多选择不参加。

　　除会议外，对教研室举行的教研培训活动，自主管理试点学校也可以选择性参加。“有时，一次教研活动就要求选派10—20名老师参加，走掉大半老师，学校还怎么上课。”彭训武说，近几年，市级、县级以及校级等各种教研培训活动频繁，很多都是重复的内容。去吧，不仅意义不大，还影响教学；不去吧，又可能被点名，影响学校年终评定。而实行自主管理后，这一难题迎刃而解。如果教研培训时间和学校教学冲突，彭训武就选择不安排老师去，或者安排最适合、最需要的老师去。

　　犀浦实验学校校长张洪也体会到了自主管理的优势。有一次，郫县教育局召开全县初中工作会，而学校此前已安排了与成都一所学校进行交流活动。权衡之后，张洪选择了后者。“老师们在与兄弟学校的交流碰撞中更能学到实用的东西。”

　　不参加教育局的会议，学校工作是否会与教育局脱节呢？大田学校校长刘存树说，即使不参加会议，教育局相关信息也会通过短信的形式告知。“我们是选择性地‘逃会’，像一些安全、毕业考试等重要会议，教育局还是会在通知里特别注明‘所有学校参加’。”

　　谋求个性发展，试点校自选动作增多

　　不再遵照一个模子发展，自选动作与自主意识全面开花。

　　其实“逃会”仅仅是自主管理赋予校长们最外显的权利，最重要的内容还是在教育行政层面校长们究竟获得了哪些自主权？

　　试点校申报的通知提到：除安全工作和财务工作由教育局统管外，教师队伍建设、德育、教学教研、体卫、总务、工会等工作由学校自主管理。

　　“以前，教育局各科室对学校各项工作都管得很细、很杂，大多事情都要按照教育局的指令来进行。”彭训武说，现在，就可以不再遵照一个模子发展，无论是教学教研，还是艺体后勤等方面，都有“自选动作”。

　　他举例说，按教育局的惯例，学校工会主席一般由学校行政领导兼任，导致很多工会活动开展不过来，或者不够活泼新颖，教师积极性不高，甚至有抵触情绪。而这学期，彭训武决定在教师中推选工会负责人。“民选”出的工会主席深得大家信任，也更加了解教师需求，教师也愿意积极配合他开展工作，行政班子的压力减轻了许多。看似很细微的“自主”改变却获得如此好的效果，让彭训武激动不已。

　　张洪也明显感受到了自主管理带来的宽松。“以往，学校要举办一场特色活动，往往需要提前向教育局相关科室打报告，而现在只要学校内部讨论通过就可执行。”前不久，犀浦实验学校就自己作主了一把。一次外出考察过程中，老师们对兄弟学校在环境创设方面的理念非常感兴趣。回到学校后，张洪和老师们一商量，决定立即“移植”过来。“以往，我们需要先向教育局打报告争取经费，而现在可以先斩后奏，做了再说。”张洪说。

　　不仅行政层面的自主权多了，教师的自主管理意识也得到了增强。

　　大田学校90%的学生都是农民工子弟，是7所试点学校中相对薄弱的农村学校，但这丝毫不影响学校争取自主管理的积极性。“自主管理的核心是由被动变主动，我们希望通过参与自主管理提高教师工作的积极性、主动性。”校长刘存树说。

　　唐元小学教师的主动性体现在教育教学方式的改变上。在彭训武看来，许多教师写教案仅仅是为了应付教育局的检查，“有的老师可以提前把一学期的教案都写好”。试点学校有一项“特权”是“没有学校的邀请，教育局相关科室不能到校检查工作”。既然教育局不会再来学校检查教案，为何不对这一传统方式进行改革呢？在教务处的牵头下，唐元小学决定用“教材解读”代替传统教案。这学期，学校教导处组织编写了一本教材“导学案”，所有内容都由老师们坐在一起认真解读教材而来，是集体备课智慧的结晶。

　　虽然这项改革成效明显，但赵洪也坦言，自主管理后，学校在行政层面并没有出现从无到有的权限，更多还是以往权力的增强，比如学校的发展方向、特色项目，以往校长们也有一定的自主决策权，但受到教育局相关部门的掣肘较多。

　　同时，他认为，目前校长们对自主管理的理解还不够深刻，胆子还不够大，更多停留在学校内部管理的改革上。而如何提高试点校校长的管理水平，真正让学校在整个教育大环境中做到“自主自为”，也是教育局和校长们感到困惑和值得探索的地方。

考试权不接招，改革樊篱难突破

　　试点学校不约而同选择对自主命题权“绕道走”。没有相应的考核改革，自主管理改革仍难以突破应试樊篱。

　　自主管理的探索中，试点校校长努力把每项“特权”用上、用足，不过唯有一项“特权”，7所学校不约而同地选择了“绕道走”，这就是“考试权”。按规定，除中考与小学毕业考试外，其余考试试点学校可自主命题、自主组织。

　　为何不接自主命题考试的招？尽管每所学校都有自己的说法，但有一点却是共通的，那就是担心最终的考核。“自主命题对教师提出了很高的要求，而我们现在的师资还无法胜任。”张洪说，考试命题水平的高低直接关系到学生将来的毕业考试、中考成绩，所以学校对此“特权”持审慎态度。

　　试点校不接招“考试权”的举动，倒在赵洪意料之中。在他看来，高考制度根深蒂固，学校要想得到社会、家长的认可，最关键的还是教学质量，尤其是分数。“下放考试自主权，目的就是想让校长彻底从应试教育中走出来，实现真正的素质教育，而从试点学校的反应却看出，在现有教育环境下，要马上改变校长们的观念，实属不易。”他说。

　　对考核的担忧也是其他学校未申报试点的重要原因。德源中学校长薛发贵表示，他认同自主管理模式，不申请的原因是觉得学校目前实力还不够，同时也担心考核制度跟不上。

　　对校长们普遍关心的考核评价问题，赵洪也有清醒的认识。“毕竟刚刚试行，相关制度的设计还滞后于改革实践，校长们的担忧在所难免。”赵洪说，考核评价关系到目前学校办学水平认定、教师的绩效等，这些问题解决不好，县教育局就无法给教师、学校一个交代。

　　赵洪表示，教育局已召集7所试点学校进行民主讨论，希望提出一套既能激发学校活力又能有效保障试点校利益的考核评价方案。“考核的重点是校长的教育思想、教育观念和围绕自身教育思想如何完成教育实践这两个方面。只有校长不是上级主管部门的‘代言人’、‘应声虫’了，教师群体才会有思想，教育也才有可能回归教育本质。”

　　除考核外，自主管理学校能否拥有一定的财权和人事权也是许多校长关心的问题。据彭训武介绍，该校有学生847人，教师53人，但平均年龄都在46岁左右，老龄化现象较严重，师资结构也有问题。“我们希望获得更大的人事自主管理权，招聘到合适的老师，以弥补学校教育中的短板。”

　　对校长们的诉求，赵洪说，学校财权和人事权已经涉及教育管理体制，超出了教育局的权限范畴。但他也表示，从去年8月郫县就已开始实施教师“县管校用”，学校拥有对教师的考核权、聘用权、使用权，教师也拥有国家法律法规规定的各项权利；而财权的下放在不违背国家财务管理制度的情况下是可以逐步实施的，目前试点校校长拥有一定的经费使用权，但要受县教育局和学校教代会的监督。

　　“但如何能够招到学校想要的教师，如何为学校建设争取到更多的经费，这对每所学校来说，都还有一段很长的路要走。”赵洪说，教育局将采取更多措施，对试点校给予政策倾斜，尽可能创设适宜学校个性发展、校长自主管理的大环境，吸引更多的学校参与进来。

　实现美好愿景，还需打通“最后一公里”

　　校长领导力、师资水平、民主决策机制、顶层设计、社会支持等问题在改革中凸显，人事权、财权亟待突破。

　　郫县进行学校自主管理改革后，立即引发社会关注。四川省陶行知研究会常务副会长姚文忠认为，郫县的试验符合校长负责制的精神，且没有特殊的条件准备，纯粹自然，很有价值。四川教育学会教育发展中心副主任王仕弟认为，这是建设现代学校制度、扩大学校办学自主权的积极尝试，也是当前教育体制改革向深水区推进的大胆探索，与当前大力呼吁的“专家治校”、“教育家办学”等理念很吻合，值得充分肯定。

　　不过对教育局“放权”能否改变学校发展困境，自主管理能取得怎样的效果，学者们仍持审慎态度。王仕弟认为，自主管理后，校长的领导力更容易“暴露”，优秀校长可大刀阔斧地施展才华，但如果校长没有科学规划，学校办学质量就可能下滑。而在姚文忠看来，学校目前自主空间还不够大，人事权、财权不在校长手上，有思想的校长不易施展；同时，在应试环境里顾虑太多，无法“接招”自主命题，从而影响到学校深入推进素质教育，无法向真正的“优质”迈进。

　　对于郫县这项改革的未来，王仕弟建议，试点学校在自主管理过程中，要强化科学民主决策机制，注意充分调动学校全体师生员工的积极性，切忌校长“一言堂”；同时，各试点校不要因为“自主”而中断与上级管理机构的有效互动，成为区域教育的“孤岛”，要将自身发展融入区域教育整体发展中；此外，试点学校还应以自主管理为契机，在校本课程开发、课堂教学改革等方面大胆创新，办出特色。

　　王仕弟还建议郫县教育行政部门要采用顶层设计原理，系统构建适应自身的成套管理制度，有效推进学校办学品质的提升。同时，可以尝试与专业机构合作，取得技术支持，少走弯路，化解改革风险。“在进一步扩大学校自主管理权限和范围的同时，教育行政部门还要适时引进第三方监督及评估机制，实现内涵更为丰满的自主管理。”

　　姚文忠则认为，仅仅郫县教育局放权，恐怕还难以解决深层次的问题，各试点学校还要争取社会支持。“如果学校有能力让社会清楚改革意图，把改革持续下去并且取得成就的希望就很大。”

　　6月中旬，郫县教育局拟定了自主管理学校督导评估意见，将组织外聘专家、县政府督学深入试点校实地考察评估。教育局将按照发展好、发展良好、发展一般、有待提高4个等级对试点校进行评估，对于发展好和发展良好的学校，正式挂牌为“自主管理试点校”，有效期1年，并实施经费、师资、评优晋级指标“三倾斜”政策；对于发展一般、有待提高的学校根据学校具体情况可继续试点一年或取消试点。同时，鼓励其他符合条件的学校申报“自主管理试点校”。

　　虽然，从目前看来，郫县学校自主管理试点能否成功还是个未知数，但丝毫不影响当地教育人士对此的美好愿景。在赵洪心目中，希望通过3到5年的实践，探索出适宜各校发展的管理模式；整体提升郫县学校的办学水平，实现个性发展；培养一批有思想的校长……

　　目前，郫县第一批学校自主管理试行期为3年。赵洪称，在这3年里，郫县教育局将加强对试点工作，包括顶层设计的指导、思考和培训。如效果不明显，教育局将对试点工作进行分析，调整下一步改革思路。

　　如果3年后，改革并没有达到预期目标怎么办？赵洪坚定地说，改革肯定会继续，但会重新审视、寻找原因，希望全国各地的教育专家、学者能对郫县这项改革提出宝贵意见和建议。

　　“我们无法保证自主管理的‘理想之花’一定在试点校盛开，但通过这3年，至少可以让校长有时间、有精力厘清教育教学管理中的问题，为今后学校特色发展、个性发展奠定基石。”赵洪说，只要7所试点校最终能有一所闯出一条路来，见到成效，就是成功。

自主管理的命脉是政校分开

　　■储朝晖 

　　当前，现有中小学管理体制远远不能满足全社会对教育质量提高的要求，这是我国长期、普遍存在的严重教育问题。然而，在全国层面，学校自主管理的深层探索却寥若晨星，因而，郫县的探索难能可贵。

　　1950年后，中国就建立起政府包办学校、政府直接管理学校的管理体制。这种体制在管理对象的数量为三五个时是有效的。一旦管理对象增多，其缺陷就暴露出来，主要表现为学校主体地位丧失，责权分离，师生主体性、积极性和创造性受到强力压制。

　　正因如此，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》的核心词之一就是“放权”，明言“坚决简政放权，扩大学校办学自主权”。然而，这个问题20多年来一直未能真正解决，其间一度实行的“分级管理，分级办学”也仅仅是县级政府把义务教育的管理权力和责任下放到乡镇一级政府，其结果依然是责权分离。同时，由于各地经济发展不平衡，出现大面积教师工资拖欠，于是2000年前后又回到县级政府管理学校的基本格局。在这一背景下，2010年发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》不得不再次提出“落实和扩大学校办学自主权”，强调“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。不难看出，郫县的探索是贯彻落实纲要的实际行动。

　　现有教育管理体制的问题在于：第一，政校不分，使得学校要用行政的逻辑办学，以行政运行的目标为目标，教育行政部门对学校管得太多、太细，把专业工作当成行政任务来完成，办学理念、方式、评价标准等各方面都被严重行政化，失去自主性。第二，责权不明，有权力的没责任，负责任的没权力，相互推诿，在整个教育内部普遍存在责任主体空心化现象，在微观的教育个体身上又存在对责任的逃避或去责任化现象。第三，单一模式化，在行政统一的要求下千校一面、千人一面。在这样的管理体制下，纵有再好的想法，也难以切实提高教育教学质量。因此，扩大学校办学自主权，使学校拥有人权、财权、决策权，是激活学校内部活力、从根本上提高教育质量的必由路径。中国教育若不能解决好这一问题，就难以立足于即将到来的世界范围的教育革命。

　　落实学校办学自主权，关键是政校分开。要改变现有的政府与学校之间的关系，把裁判员与运动员的角色彻底分开。学校不再是行政机构的下属，而是相对独立自主的法人社团；政府与学校之间的关系要通过法律法规来调节。学校一旦依法建立，就具有自主管理权力；政府的责任是规划布局、合理配置资源、监督学校依法办学，不能再对学校发行政指令。

　　近30年的学校管理体制改革的波折说明，这一变革不能仅靠行政指令赋权而行，而是要有法可依。依据行政指令赋权的改革也会依据行政指令草草收场。从这个方面说，郫县自主管理探索结果如何又令人担心，会不会随着行政领导人的替换半途而废？我想，这也是郫县一些未参加改革的学校担心的问题。

　　因此，扫除学校自主管理的障碍就是扫除教育由规模扩张向品质提升发展转型的障碍。它不可能仅靠单兵独进，而需三路并进：第一条路就是像郫县探索那样，要有有理想、有责任感的人，在实践中大胆探索与突破，为管理体制变革提供丰富的实践依据；第二条路就是要积极推进政府管理体制变革，切实转变政府职能，形成有限政府的规范；第三条路是加强学校法的制定，立足于建立现代学校制度，立足于确定学校的法人地位，为依法自主管理学校创造条件。只有这三路协力共进，才能步入扩大学校自主权的现实路径。